应急管理指挥信息系统平台简介
一、概述
近年来，随着全球化时代的来临，各种天灾人祸频繁发生，除传统的矿难、火灾、地震、骚乱等事件外，恐怖袭击、疫病传播、生态灾难等新型的公共危机事件也不断出现。作为政府的一项基本职责，应急管理水平的高低，直接地检验着执政党的执政能力和政府的理政能力，直接影响到政府的威望和公信力。
温家宝总理在2005年召开的全国应急管理工作会议上指出：“高度重视运用科技提高应对突发公共事件的能力，加强应急管理科学研究，提高应急装备和技术水平，加快应急管理信息平台建设，形成国家公共安全和应急管理的科技支撑体系。”为此，国务院办公厅专门召开的第二届中国政府电子政务论坛会议的主题就确定为“突发公共事件应急管理信息系统的建设与应用”，重点研讨突发公共事件应急管理信息系统的管理体制、平战结合、资源整合、网络平台、应用标准体系建设和功能评估等问题。同时，会议要求各地、各部门要切实加快应急管理信息平台建设，整合信息资源，提高政府应急管理信息系统应用水平。为此，国家已将应急管理信息系统建设纳入“十一五”经济社会发展规划和国家中长期科技发展规划。
二、应急管理业务体系
1. 应急管理业务体系
应急管理业务体系通常指一案三制的建设，即应急预案、应急工作体制、运行机制和法制的建设。
1) 应急预案分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案五个层次。总体应急预案是政府组织管理、指挥协调相关应急资源和应急行动的整体计划和程序规范。
2) 应急工作体制指政府应急组织、专项应急组织；应急处置的专业救援队伍和专家咨询队伍等以及以事发地政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制。
3) 应急工作机制指突发公共事件的预测预警、信息报告、应急响应、应急处置、应急资源、恢复重建及调查评估等机制，涵盖了事前、事发、事中、事后等各环节。
4) 应急法制包含了国家颁发的各项应急相关法律法规、条例。如《中华人民共和国突发事件应对法》等。
政府突发事件的处置涉及纵向及横向两个层面的应急机构，因此必须建立政府的应急指挥平台，该平台通过与各地区、各部门应急平台的信息互通和资源共享，它有能力将总体应急预案与专项预案、部门预案、地方预案和基层预案相衔接，纵向到底，涉及市、县和基层等各级政府，横向到边，涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等各专业行政部门及应急救援组织机构，真正实现多部门和各地方之间的协同应对。
3、突发事件分级分类处置
在党中央、国务院的统一领导下，坚持将突发事件分类分级管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的原则。将突发事件的级别分成四级，突发事件的类别分成四类。四级就是一般、较大、重大和特别重大；四类事件就是自然灾害类、事故灾难类、公共卫生类、社会安全类。
应急管理可分为平时和战时两个不同的反应状态，平时进行值班接报、预案管理、应急资源物资管理、灾害监测预警、培训演练，完成支持基础数据、专业数据、决策数据的采集、更新、查询、分析；在战时以GIS、视频监控、通信为基础，实现及时准确的突发事件数据采集与分析、定性定量判断、领导决策、行动部署、行动跟踪、指挥协调、现场支持、应急资源调度、知识管理、灾后评估等应用功能。为政府的应急管理的全过程提供科学的预警能力、便捷的通讯支持、有效的资源整合、合理的事件处置、快速的信息查询等功能。
三、应急管理指挥信息系统
突发事件应急管理指挥信息系统是一个以突发公共事件四个阶段全过程为主线，涵盖各类突发公共事件监测监控、预测预警、报警、接警、处置、结束、善后和灾后重建等环节的复杂系统，由应急管理业务体系与应急管理信息系统两大部分组成。其中应急管理业务体系是突发公共事件应急指挥的核心和基础，应急管理信息系统是实现业务体系的手段和载体。
应急指挥信息平台涉及到众多的政府职能和业务部门，既涉及了应急指挥中心，也涉及到了其它部门和机关，同时还涉及到了相关的应急指挥中心。
应急指挥信息平台是一个信息资源综合的平台，一个通信指挥的中心枢纽，一个辅助决策的支撑平台，不仅在系统内部形成完善的应急指挥体系，同时还应与政府其它业务部门的专业系统发生横向的业务联系。实现与这些系统之间的互联互通，共享资源。应急指挥信息平台总体框架如下图所示：
整个应急指挥系统平台的组成及关联如下图所示：
图中，方框内是应用系统，与其相关的系统包括：大屏幕显示系统、各专业机构视频监控系统、电视会商系统、固定电话通信系统（包括传真）、移动电话通信系统（包括短信）、无线数字集群系统、卫星通信系统、无线移动指挥车系统等。
应用系统通过与这些通信系统的集成，一方面实现平时和战时的应急业务管理，另一方面实现整个应急指挥系统平台和各应急职能部门间的快速协调联动。
四、 应急指挥信息系统建设
应急指挥信息系统是建立在基础通讯平台之上并结合应急通信指挥调度平台的为突发事件应急指挥的业务提供辅助支持的应用系统，既是可独立运行的单独的运行系统，也可通过接口与应急通信指挥调度支撑平台集成为一个有机的整体，为突发事件的预防、准备、响应及恢复四个阶段的应急管理工作提供辅助决策支持。
按照国务院应急办对应急平台系统建设的技术规范要求，结合我们已经实施的一些应急指挥系统的情况，应急指挥系统建设大致分为以下五个大的方面，如下：
- 应急指挥信息平台基础建设，包括硬件网络及服务器等。
- 应急指挥语音调度系统的建设及与其它语音通信系统的集成。
- 应急组织机构及通讯录管理；
- 应急指挥值守系统；
- 应急事件信息报送管理；
- 应急信息发布管理系统；
- 应急资源信息中心管理系统；
- 应急指挥数字化预案管理系统；
- 应急指挥决策支持系统；
- 地理及全球定位信息（GIS/GPS）辅助系统；
- 害评估与分析专家系统；
- 应急模拟演练及培训管理系统；
- 应急信息外网门户网站系统；
- 应急指挥系统管理
1、应急指挥信息平台基础建设
应急指挥信息基础平台是建立在计算机网络和计算机服务器之上的，计算机网络系统是计算机技术和通信技术相结合的产物，它把不同地理位置且具有独立功能的多台计算机、终端及附属设备用通信线路连接起来,并配以相应的网络软件,以实现资源共享为目标而形成的通信系统。
计算机组成网络后，计算机网络具有如下功能：
（1） 数据通信→网络中各计算机之间进行数据传输；
（2） 共享资源→入网用户可以共享网中数据、数据库、软件和硬件资源；
（3）分布处理→把一个工作分配到网中的多台计算机完成；
（4）提高系统的可靠性→借助于硬件和软件手段提高系统可靠性；
（5）集中控制、管理、分配计算机网络的软件及硬件资源。
2、应急指挥大厅及大屏幕显示系统建设
应急指挥大厅及大屏幕系统建设包括指挥中心大厅建设和大屏幕显示系统建设。整个应急指挥中心及应急接警,应急管理等工作场地，分为指挥中心场所、指挥中心接警座席和指挥中心机房等功能区。
1）、指挥中心场所建设
指挥中心场所建设包括以下子项：装饰、UPS供配电（防雷、接地）、抗噪声抗啸叫工程、空调通风工程、消防、综合布线工程、多媒体矩阵切换系统、智能中控系统、音响扩声系统、KVM（计算机集中控制系统）等。
2）、大屏幕显示建设
大屏幕显示系统是一种可视化程度较高的帮助系统，当有领导处理突发性重大灾害事故或领导远程指挥、多人指导、提出意见时，大屏幕的功能就显得特别重要，能清晰的显示事发现场的动态，给领导决策提供帮助，提高领导在指挥中心对大型突发事故的把握能力，辅助领导指挥决策。
通过系统的集成，大屏幕显示系统能够显示应急指挥信息系统中的各种信息，如事件信息、事件现场信息、应急资源信息、应急机构信息、应急专家信息等。系统还能把每个监控点的摄像机采集的信号和公安的信号传到应急指挥中心，利用字符发生器和视频矩阵将视频输出到大屏幕上。
3、应急指挥语音调度系统的建设
应急指挥调度系统是应急指挥系统实现指挥、调度、通讯等功能的支撑系统。提供包括无线集群调度、电话、传真、短信及视频通讯在内的系统支持，并能与应急指挥系统的其它功能模块实现无缝集成。在处置突发事件实施指挥、调度等各个环节中，提供灵活、快捷、有效的通讯支持。在实现一键拨号、多方电话会议、电话自动录音、来电对位显示、短信群发、传真群发以及通讯录资料维护、快速查询、更新等常用功能。
4、电视会议/视频监控系统集成建设
1、视频监控接入子系统
- 图像监控系统能够在指挥大厅对需要查看的监控场所（包括市级机关交通路口、公共场所、金融机构、大型商场、邮电通信枢纽、车站、码头等）进行实时监控，对所需的各种视频、音频、计算机文字、图形信息等进行收集、选取、存储，并控制显示在大屏幕、大尺寸视频监视器和首长多媒体终端等显示设备上。
- 现场图像传输与处理系统将现场的灾情实况视频图像数据进行采集和传输，送到现场指挥车或应急通信指挥中心进行显示和存储。
- 目前政府已经建立的视频监控系统，如公安局、交通局、水利局等单位。通过监控信号整合，视频信息经过转换，能够直接进入到市应急指挥中心的视频系统中，实现视频信息共享。
2、视频会议子系统
视频会议子系统在日常工作和突发公共事件处理过程中使用频率较高，是应急指挥平台 “平战结合”重要体现。根据需要，将其扩展至更多部门，同时利用新技术提升视频会议的效果，降低使用和维护成本。
5、应急指挥信息系统建设
应急指挥信息系统主要包括以下几个大的功能系统：
1、系统管理
系统管理包括：
1) 操作员信息管理
2) 角色管理
3) 用户权限管理
2、应急组织机构及通讯录管理
1) 组织机构管理：应急相关组织机构信息的管理以及应急机构包括区、街道应急机构信息的管理。
2) 人员管理：应急相关部门的人员通讯录管理以及应急机构的人员管理，应急机构人员是应急管理信息系统的使用者。
3) 通讯录管理：将以上涉及的各组织机构、各相关人员的各种联系方式集中进行管理，就形成了应急通讯录，通过通讯录，可以非常方便迅速查询到各组织机构、各工作人员的联系方式，也可以通过将通讯录与相关系统功能关联，在执行系统相关功能操作时，可以将通讯方式直接连接到相关的通信系统，直接联系机构和人员，实现系统自动的机构或人员通信。
3、应急资源信息中心管理
应急资源信息中心是应急管理核心应用系统的承载平台，是应急管理数据采集、存储、整合及管理的系统，提供全面的数据采集、数据管理、数据分析和数据挖掘功能。应急信息资源中心整合医疗、公安、消防、人口、资源地理信息、城市建设等信息，建立相关应急资源、应急物资、应急装备等数据库；建立管理区域内的危险源信息以及需要重点保护对象的信息；存储有关法律法规、应对各类突发公共事件的专业知识和技术规范、专家经验等信息；存储国内外特别是本地区或本行业有重大影响的、突发公共事件典型案例等信息。
信息资源中心可实现各政府部门应急业务应用系统的规范建设和业务协同，为应急指挥相关的业务提供数据库和支持宏观决策的数据仓库；完成相应的应用软件和数据管理系统建设，提供容灾、备份、挖掘、分析等功能。
4、应急值守管理系统
应急值守是应急管理工作的一个组成部分，是应急管理中最经常的日常工作之一，也是应急管理工作的重中之重。应急值守信息系统集计算机信息系统、语音通讯、传真通信、短信通讯等功能综合设计于一体，建立了精确、快速反应的信息链，使传统的政务值班管理平台扩展为现代化、电子化、智能化的应急值守信息管理平台，为应急值守工作及时、准确掌握事件发生的情况，当好领导处置突发事件的“耳目”和“参谋” 。
5、应急事件信息报送子系统
各个级别和类型的事件发生后都需要及时准确地向不同的单位、人员报送，系统提供了可定义的报送流程，使事件的报送不受值班员业务熟练程度的影响，也不受人为因素干扰，在进行事件报送的时候，系统按照既定的报送规则向既定的报送单位或报送人报送信息。
6、应急预案数字化管理系统
应急预案是针对具体一个事件类别和级别制定的应急处置方案，本功能不仅实现了文本预案数字化的转变，将事件处置时具体的各参与人员、参与机构、通信方式、相关资源等进行了设置，对事件处置时的具体行动清单进行管理，保证事件处置时能参照预案的规定和提供的各种信息，对事件处置进行指挥协调及联动。它是应急指挥处置响应时的基础。
7、应急指挥处置管理系统
通过对用户需求的充分理解消化和归纳整理，以应对突发事件的流程及预案为核心，围绕处理突发事件所需要采取的行动、步骤、需要调动的资源、需要使用的信息、需要利用的工具等要素，将对突发事件的处理过程贯穿于日常应急管理的工作流程中，并围绕这个工作流程，提供所需要的支持性功能。
其主要功能包括：
1) 突发事件预警预测系统
2) 预案启动系统
3) 突发事件处置系统
8、地理及全球定位信息辅助决策系统
应急指挥地理信息系统是为应急指挥信息系统提供基于空间地理信息进行应急指挥决策支持的支撑系统。
应急指挥地理信息决策支持系统是指挥中心指挥调度、为领导提供辅助决策的重要支持手段，它应能采集、存储、管理、分析与地理分布有关的各类可视信息，实时调用地理信息，提供各类突发事件需要了解查询如组织机构人员的物理位置、地理环境信息及各种应急保障资源分布定位信息，以及快速赶往突发事件发生地的最佳路线、撤离路线、事件影响范围等。
9、灾害评估与分析专家系统
可以通过对事件处置时的各种记录，对灾害及事件处置进行重放及评估，分析事件处置的能力，处置方式并修正预案。建立各种突发事件应急处理的专家系统，通过应急专家知识数据库和专家支持系统，实现对各类事件趋势预测与影响后果分析、衍生与次生灾害预警和人群疏散避难策略的制定等服务，提供专家的远程咨询诊断服务。主要对专业应急指挥信息系统中的各种灾害评估与分析专家系统进行集成，为突发事件发生时的灾害评估与分析服务。
10、应急模拟演练及培训管理系统
按照平战结合的要求，既要立足应急响应又要满足平时应用，在平时主要提供应急预警、应急演练的专业支持，可在应急平台上进行应急处置模拟推演。
以应急管理理论为基础、以应急管理相关法律法规和应急预案为核心、以提高应急处置和安全防范能力为重点的培训体系；健全培训管理制度，优化配置培训资源，落实各项保障措施，完善培训的激励和约束机制，不断提高培训质量。
11、应急信息发布管理系统
应急指挥信息系统提供突发事件应急信息发布管理功能，针对在应急事务处理中所产生的信息进行统一管理，根据信息的内容进行分级分类，区分哪些信息需要上报，哪些信息需要通报，哪些信息需要对广大公众发布等等。提供查询以及对各种信息的需求功能。
12、政府应急信息对外网站建设
政府应急信息对外网站是进行应急知识普及宣传、应急知识培训教育和突发事件信息公布的最好途径之一，因此，建设好政府应急信息对外网站是应急平台不可缺少的组成部分。该部分可以结合政府门户网站的建设进行，在政府门户网站上设立专门的政府应急信息专栏，并与应急系统平台联接，应急系统平台中的相关信息能够直接向这些栏目中发布信息，供网站的浏览用户查阅。
五、技术路线
系统体系结构采用当今国际上普遍流行的三层系统架构，应用系统分为数据层、业务层和表现层三层。
根据应急指挥中心对应急指挥业务处理的要求，并结合应急指挥信息系统的现状及对将要建设系统的要求，我们采用基于WEB Service的SOA技术建设应急指挥信息系统。SOA（Service-Oriented Architecture, 面向服务架构）是在原有组件化的基础上，进一步将可重复利用的软件资源抽象化和标准化，选择适当的“粒度”，建立互通的管道，达到重复利用和信息流畅的目的，解决业务最头痛的“适应业务变化”和“集成”的问题。
在中间件的框架下，可以实现统一的技术平台，在统一的表现层中完成对用户的接口，实现安全目标；以WEB服务的实施良好的系统扩展能力和较好的性能。系统与其他子系统的接口及与原有的旧系统和用SOA应用服务总线联接在一起，组成一个完整的系统。对系统间或模块间的数据交换，采用XML语言格式实现。面向服务的系统体系结构图所示。
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